EU:n tuomioistuin on todennut, etteivät kansalliset direktiiviä tiukemmat sidosyksikkösäännökset ole rajoituksetta sallittuja vaan niiden on oltava EU:n perussopimuksen keskeisten määräysten ja periaatteiden mukaisia. Ehdotetun 10 prosentin omistusvaatimuksen voidaan katsoa olevan yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteiden sekä erityisesti suhteellisuusperiaatteen vastainen.
Työ- ja elinkeinoministeriön työryhmän ehdotukset hankintalakien muutoksiksi lähtivät lausunnolle 15.1.2025. Muutoksilla hallitus haluaa lausuntopyynnön mukaan edistää markkinoiden toimivuutta, lisätä kilpailua ja kilpailuneutraliteettia sekä huomioida huoltovarmuuteen liittyviä tarpeita julkisissa hankinnoissa. Hankintojen tehostamisella tavoitellaan merkittäviä kustannussäästöjä keskipitkällä aikavälillä. Tavoite on lisätä yritysten edellytyksiä osallistua julkisen sektorin tarjouskilpailuihin.
Lausuntojen antamisen määräaika on 11.3.2025. Lausuntoja on annettu tätä kirjoitettaessa (10.3.2025) 266 kappaletta. Hankintalakien muutosten on määrä tulla voimaan 1.1.2026.
Suuri osa annetuista lausunnoista suhtautuu erityisen kriittisesti ehdotukseen, jonka mukaan ”sidosyksikön omistukselle asetetaan yleisen edun huomioon ottava vähimmäisomistusosuutta koskeva vaatimus (10 prosenttia)”. Jokaisen sidosyksikön omistajan tulisi siis ehdotetun säännöksen mukaan omistaa sidosyksiköstä vähintään 10 prosenttia.
Työ- ja elinkeinoministeriön mietintöön jätetyissä eriävissä mielipiteissä ja lausuntopyyntöön annetuissa lausunnoissa ehdotusta on kritisoitu muun muassa seuraavasti:
- Omistusvaatimukselle ei ole esitetty ylipäätään perusteita, nykyiset säännökset ja niiden tehokas valvonta riittävät.
- Taloudellisia vaikutuksia kuntiin tai muihinkaan toimijoihin ei ole selvitetty.
- Julkisen sektorin kustannukset nousisivat huomattavasti.
- Kilpailu ei välttämättä lisäänny vaan hankinnat pirstaloituvat sen sijaan pienempiin yksiköihin lisäten kilpailutuskustannuksia.
- Uudistus olisi erityisen haitallinen pienille kunnille, joilla ei ole tarvittavaa osaamista ja resursseja hankintojen kilpailuttamiseen.
- Ei ole otettu huomioon hallitusohjelman kirjauksen edellyttämää yleistä etua.
- Ei ole huomioitu eri toimialojen, alueiden sekä erilaisten hankintayksiköiden ja sidosyksiköiden eroja.
- Ehdotuksesta puuttuvat oikeasuhtaiset poikkeukset niihin tilanteisiin, joissa sidosyksikköjen toiminta ei vääristä kilpailua sekä tilanteisiin, joissa painava julkinen intressi vaarantuu.
- Kuntayhtiöiden infrainvestoinnit vaarantuisivat.
- Ehdotettu siirtymäaika (1,5/2,5 vuotta) on aivan liian lyhyt. Näin erityisesti pitkäkestoisten sopimusten osalta.
EU:n perusperiaatteet asettavat rajansa tiukemmille kansallisille säännöksille
Keskustelussa ehdotetusta 10 prosentin omistusvaatimuksesta on kuitenkin lähes kokonaan unohtunut EU-oikeudellinen aspekti. EU:n tuomioistuin on nimittäin todennut, etteivät kansalliset direktiiviä tiukemmat sidosyksikkösäännökset ole rajoituksetta sallittuja vaan niiden on oltava EU:n perussopimuksen keskeisten määräysten ja periaatteiden, kuten syrjimättömyysperiaatteen ja suhteellisuusperiaatteen, mukaisia.
EU:n tuomioistuin otti asiaan kantaa Liettuaa koskeneessa tapauksessa. Liettuan lainsäädännössä säädettiin ensinnäkin EU:n hankintadirektiivin 2014/12 mukaiset edellytykset sidosyksikköhankinnoille (kuten Suomen hankintalaista poiketen 20 prosentin ulosmyynnin raja). Lisäksi Latvian laissa asetettiin direktiivissä säädettyjen lisäksi lisäedellytyksiä sidosyksikköhankinnoille. Sidosyksikköhankinta voitiin tehdä vain poikkeustapauksessa, jos palvelujen jatkuvuutta, hyvää laatua ja saatavuutta ei voitu varmistaa, jos ne ostetaan julkisilla hankintamenettelyillä.
EU:n tuomioistuin vastasi liettualaisen tuomioistuimen sille esittämään ennakkoratkaisukysymykseen asiassa C-285/18 Irgita, että direktiiviä tiukemmat kansalliset sidosyksikkösäännökset voivat sinänsä olla sallittuja. Tuomioistuin asetti kuitenkin tiukemmille säännöksille merkittäviä rajoituksia. Tuomioistuin lausui seuraavasti:
”Jäsenvaltioilla oleva vapaus päättää parhaana pitämästään tavasta huolehtia rakennusurakoiden toteuttamisesta tai palvelujen tarjoamisesta ei kuitenkaan voi olla rajoittamaton. Tätä vapautta käytettäessä on päinvastoin noudatettava EUT-sopimuksen perustavanlaatuisia sääntöjä, erityisesti tavaroiden vapaata liikkuvuutta, sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta, sekä niistä johtuvia periaatteita kuten yhdenvertaisen kohtelun, syrjintäkiellon ja vastavuoroisen tunnustamisen periaatteita sekä suhteellisuusperiaatetta ja avoimuusperiaatetta.”
EU-tuomioistuimen vastaus liettualaisen tuomioistuimen ennakkoratkaisukysymykseen oli tämän mukaisesti seuraava (korostukset kirjoittajan):
”Direktiivin 2014/24 12 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, ettei se ole esteenä kansalliselle säännölle, jolla jäsenvaltio asettaa sisäisen liiketoimen toteuttamisen edellytykseksi erityisesti sen, että julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekeminen ei mahdollista suoritettavien palvelujen laadun, saatavuuden tai jatkuvuuden takaamista, mikäli tietyn palvelujen suoritustavan hyväksi ilmaistu valinta, joka on tehty julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekemistä edeltävässä vaiheessa, on yhdenvertaisen kohtelun periaatteen, syrjintäkiellon periaatteen, vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen, suhteellisuusperiaatteen ja avoimuusperiaatteen mukainen.”
Ehdotettu 10 prosentin omistusvaatimus loukkaa EU-oikeutta
Kansalliset hankintadirektiiviä tiukemmat sidosyksikkösäännökset ovat siis sallittuja, jos ne ovat näiden EU:n keskeisten perusperiaatteiden mukaisia. Mielestäni on erittäin hyviä perusteita katsoa, että Suomessa ehdotettu 10 prosentin omistusvaatimus on erityisesti yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteen sekä suhteellisuusperiaatteen vastainen. Yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteita se loukkaa sen vuoksi, että ehdotuksen hyväksyminen aiheuttaisi erityisesti pienille kunnille merkittäviä haittoja ja kustannuksia verrattuna isoihin kuntiin.
Itse katsoisin, että omistusvaatimus olisi erityisesti suhteellisuusperiaatteen vastainen. Suhteellisuusperiaatteen mukaan kansallisen toimenpiteen vaikutukset eivät saa ylittää sitä, mikä on tarpeen asetetun tavoitteen saavuttamiseksi. Periaatetta sovelletaan muun muassa silloin, kun jäsenvaltio haluaa rajoittaa EU:n perussopimuksella taattuja vapauksia. Kansallisen toimenpiteen, kuten lain säännöksen, tulee olla objektiivisesti perusteltavissa ja oikeassa suhteessa tavoitteisiin nähden. EU:n tuomioistuin on täsmentänyt periaatteen sisältöä lukuisissa ratkaisuissaan.
Voidaan katsoa, että 10 prosentin omistusvaatimuksen haitalliset vaikutukset ovat merkittävässä epäsuhteessa vaatimuksella tavoiteltuihin hyötyihin, kuten kilpailun lisäämiseen, nähden. Ehdotetun vaatimuksen voidaan siten katsoa rikkovan suhteellisuusperiaatetta.
Myös Eduskunnan perustuslakivaliokunta on asettanut voimassa olevien sopimusten pysyvyyteen puuttumisen edellytykseksi sääntelyn hyväksyttävyyden, oikeasuhtaisuuden ja välttämättömyyden (esim. PeVL 17/2021 vp). Oikeasuhtaisuudessa ja välttämättömyydessä on kyse juurikin suhteellisperiaatteesta. Suhteellisuusperiaate on EU-vetoisesti läpäissyt koko Suomen oikeusjärjestelmän.
Omistusvaatimusta koskevan ehdotuksen vaikutuksia on lisäksi selvitetty aivan riittämättömästi. Tämä tarkoittaa, ettei ehdotusta ole vaaditulla tavalla perusteltu objektiivisesti. Voidaan myös katsoa, ettei omistusvaatimus ole edes objektiivisesti perusteltavissa, kuten lukuisista työ- ja elinkeinoministeriön työryhmän mietintöön esitetyistä eriävistä mielipiteistä ja lakiehdotukseen annetuista lausunnoista ilmenee.
Kirjoittaja
